一、管理使馆界事务公署与使馆区内的外国人管理
1927年,苏联法律学教授M.J.Pergament这样定义使馆区:“北京使馆区指的是一个特定区域,这个特定区域已经由中国授权给‘辛丑条约国’专用。‘辛丑条约国’在使馆区有如下权利:①使馆区内部的自主管理权;②使馆区的可防御性;③维持永久的使馆卫队,以便于使馆区中使馆的防御,且在使馆区中每个使馆都分配有一片特定的土地,并基于物权拥有这片土地。”[2]在使馆区内,外国不仅享有领事裁判权,还有军事保卫和自主管理的权利。而使馆区的管理经历了一个名义上逐渐统一的过程,大体可以分为财政管理、治安管理、道路管理等方面。
(一)管理使馆界事务公署:名义上的统一管理
1914年之前,使馆区内东(以日本和德国为主导)、英(以英国为主导)、西(以美国为主导)三区分立,各自拥有警察系统和管理章程,互不统属。1913年10月,有一个住在使馆区的意大利人被他的中国男仆抢去了三百元,然后逃跑了。他到意大利公使馆抱怨说,“子债父偿,但是日本使馆随员、负责使馆区东部区域警察事务的广田(Hirota)却拒绝将该男仆的父亲拘留”。意大利公使馆的华蕾给广田打电话,问及此事,广田回复说,他也不知道这件事该怎么解决,因为该男仆的父亲乐于被监禁,并不会为了避免被监禁而为他儿子做出赔偿。[3]